農業部公告公益信託許可監督辦法草案，但要有效推展農業及保育信託仍需諸多配套

農業部於6月14日公布「農業公益信託許可及監督辦法」草案，對於本會長久以來所推動以「環境信託」機制保存與復育自然棲地，擴展「民間保育地」行動，別具意義。本會肯定農業部在組織改造後，終於完成延宕28年的「農業公益信託許可及監督辦法」。然而農業公益信託機制之健全，絕非單靠一部許可監督辦法的訂定就能圓滿完善，仍有許多配套需一併規劃，例如讓符合資格之民間法人得在完整評估與監督機制之下，為保育目的而持有耕地。這些相關法令配套，應同時慎重檢視，與時俱進調整，以讓農業及保育相關公益信託得以有效運用及發揮功能。

本文將就本會推動農業及保育公益信託之歷程、農業公益信託許可監督辦法草案公告所代表的意涵等內容分享。

過去：公益目的明確，卻始終難以付諸實行的保育相關公益信託

環境信託的可運作面向多元，但長久以來，民間若欲成立生態保育面向的環境信託，始終面臨「有志難伸」的困境。原因在於，與「環境」相關領域，僅有執掌如「環境教育」、「污染防治」等職權的環境部訂有公益信託的許可監督辦法。民眾若想要捐地落實「自然保育」方面的心願，欲成立保育公益信託來保護動植物種或是維繫「生物多樣性」，就會遭遇到主管保育權責的機關－農業部－「沒有法源可以依循辦理」的根本問題。以下就以兩個因缺乏法源而無法設立生態及農業公益信託的案例進行說明。

2020年因應漁電共生案場的開發，其衍生之生態補償基金，民間欲以公益信託方式，讓目的明確的生態補償計畫可以落實，同時也讓此計畫的金流流向清楚且更具公益性質。然而最終此計畫僅能將其折衷規劃成一般私益信託方案進行。

另外，在今（2024）年上旬由民眾自行發起集資的「一坪地主」計畫，在發想的過程中，「公益信託」也曾是積極考慮採用的選項，但最終卻無法透過公益信託來執行。因為即便「促進農地農用」的概念具備高度公益性，公益信託一途仍因主管機關未備法源而不得其門而入。最終是透過向民眾募資購地，由響應出資的「地主」集體將農育權進行登記，遂行守護農地、農地農用的理想。

歷經多年敦促關切及立委協力推動，農業部終於承諾立法時程並公告子法草案

從上述二例，我們可窺見因農業公益信託許可監督辦法的缺乏，以致保育目標與農業用途的民間意向無法藉由公益信託機制來落實。本會長期關注環境公益信託之發展，於2007年起便提出此狀況會阻礙公益信託之路，並持續撰寫專文與報導呈現此問題。而後透過向立委遊說表達訴求、與當時的農業委員會溝通討論，以及合作相關研究計畫等，希望敦促農委會儘速訂立其相關權責業務之公益信託許可監督辦法，以完備法源、完善環境。時至今日，各方的協力推動終見成效。

今年的4月11日，長期關注環境議題的立法委員洪申翰，藉前文提及的漁電共生生態補償金一案質詢農業部長陳駿季，表達民間因始終缺乏農業公益信託子法，致使農產業或生態保育等公益信託設立無門，實為公益信託制度良善立意下的遺珠與缺憾，幸獲陳部長之善意回應，做出「兩個月內訂出農業部之公益信託許可監督辦法草案」之承諾。6月14日，農業部於網站上預告訂定「農業公益信託許可及監督辦法」，並公告「農業公益信託許可及監督辦法」草案，廣納各界回應與修正建議。

七月中旬洪委員邀請農業部與民間團體進行農業公益信託許可監督辦法的討論會，讓主管機關與民間團體及相關人士就法規草案內容與實務需要直接對焦討論，盼以各方引頸許久的這部法規為起始，能真正有助於農業及保育公益信託的推動及發展。

農業及保育類公益信託終見曙光，但要順利推展亟待配套改善

農業公益信託許可監督辦法對以保育為目的的公益信託來說，有具體的申請法源可依據；對主管機關農業部而言，有明確監管審查的標準可監理，故其訂定將有助於造就「申設有道、監理有方」的官民雙贏局面。期盼農業部能夠善盡保育主管機關的角色，積極發揮公益信託整合公私資源的功能，運用在農業及保育事務之上。

農業公益信託許可及監督辦法草案的公布，與其他部會之公益信託許可監督辦法大同小異，然最特殊的規定在於農牧用地中「耕地」（註1）的特殊性，即《農發條例第33條》限制私法人承受耕地（註2），此為影響農業公益信託能否成立及運用的一大關鍵。

由於現階段許多「耕地」實際上非為良田，且位於淺山森林中，無法進行耕作。但這樣的「耕地」卻是保育淺山生態的關鍵地區。以目前相關配套法規沒有同步更新的情況下，這類「耕地」若要進行保育公益信託，程序會十分複雜。

農發條例33條的訂定，是顧慮到一般私法人以追求利潤為優先，把持農地炒作糧價；或未必能專注農業經營而可能造成廢耕、從事土地炒作、甚至變更農地之使用，有違農地農用原則。因此，私法人若要承受耕地，須符合農發條例34條的農業團體或法人的身份，且依「農業技術與資本密集」標準進行審核，其項目包括農業、畜牧、水產、林業、推廣教育示範田以及休閒農業，但其中未見「生態保育」用途，故本會雖具備農業財團法人資格，若欲以生態保育為目的，仍難以依現有標準去承接耕地。因此，本會呼籲主管機關在耕地承受的審核標準中，應加入生態保育相關項目。無論是就現有標準增加項目予以適用、另增評估程序或產出全新的評估準則及管道等方式來規劃，允以保育在地生態或維持生物多樣性為目的來持有耕地。

此外，因應2025年國土計畫法即將上路，農發條例當中由區域計畫法所規範的「耕地」，勢必要面臨重新定義與檢視，迄今卻仍未見主管機關對此議題展開具體討論，在在都是除了農業公益信託子法的具備以外，將影響保育或農產業公益信託推展執行成效之重要因素，主管機關必須慎重進行討論與規劃。

土地是農業生產的要素，也是環境永續的根基。農業及保育公益信託若得以妥善建立及運用，不但能充分展現土地資源在農業生產以及生態保育面向上應有的角色與功能，提振農業及守護環境的良善目的更能在公益信託的機制下受到維繫與保障。我們認為此法案是發展農業及保育公益信託的重要開端，由衷期盼政府應更周全的從各面向思考農業與保育公益信託的效益及推展，其解方將不僅只是一套許可監督辦法的設立及頒布而已，還有諸多相關法規配套應予以重視因應，才能有效彰顯農業與保育公益信託的功能與價值，不但可以提供民間企業用以順應聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的趨勢，更能與我國目前積極推廣之「其他有效保育區」（Other Effective Area based Conservation Measures, OECMs）機制相互配合，以切合國際主流保育思維，朝向聯合國生物多樣性公約締約方大會所訂定的「30 X 30」目標邁進。

* 對於農業部預告「農業公益信託許可及監督辦法」之公告內容有任何意見或修正建議者，可於公告刊登公報隔日起60日內（8/14之前）陳述意見，詳見農業部公告。

註1： 農業發展條例第三條：十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
註2：農業發展條例第三十三條：私法人不得承受耕地。但符合第三十四條規定之農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構經取得許可者，不在此限。