濕地

環境保護公益信託於濕地經營管理之應用(一)

  • 作者 王鴻濬 (東華大學環境政策研究所教授)
  • 日期 2005.08.04

國民信託組織(The National Trust)在英國工業革命後,對英國鄉村環境、海岸與歷史古蹟的保護,扮演相當重要的角色。不同於政府保護重要的自然與文化資產,國民信託為一個純粹的民間組織,卻擁有公益信託土地面積,僅次於英國政府所轄有土地面積,而成為全英第二大地主。本文分析國民信託組織的組織架構、經營策略,並以我國信託法,以及環保署公告之「環境保護公益信託許可及監督辦法」,作內容的比較分析。研究的結論建議對有意願、有能力轉換為公益信託法人的民間組織加以宣傳訓練,並增加委託人與受託人的經濟誘因,以利永續經營。政府在委託公益信託管理之前,亦可藉由合作、管理委託、共同經營等策略,使環境保護公益信託的實施更具有可執行性。

壹、前言

人類對自然資源利用的強度,在工業革命後,以極快的速度增強。人為開發壓力致使自然環境、生物棲地受到嚴重的干擾與破壞。地狹人稠的台灣,在歷經以經濟發展為主要導向的政策目標後,對海岸、河口等海岸濕地、山坡地大量的開闢使用,衍生水土流失、野生動植物棲地面積減少、自然景觀破壞,以及地層下陷、海水入侵等環境問題。但也在全球環境逐漸惡化的同時,一九九二年里約熱內盧的世界高峰會議上,世界各國,藉由會議形成共識,並發表共同宣言,開始對如何保護全球環境、保育自然資源等課題,有系統的建構在國家永續發展的實踐之中。我國體認此一趨勢,配合世界潮流,亦開始正視問題的重要性,希望藉由自然保育工作的強化,來維護台灣珍貴的自然環境,達成環境永續的發展目標。

雖然政府與民間對自然生態保育的重要性有初步的共識,也認為應採取積極的行動作為,但對於如何平衡自然保育、文化發展、經濟產業、公平正義等相關議題,仍舊有不同的看法與作法。以最近發生的馬告國家公園設立,與原住民自然主權衝突的課題;行政院經建會草擬的國土復育條例的爭議等,顯示政策面與執行面,存在沒有溝通、沒有共識的老問題。我國在自然資源管理的基本典範,長期以來,是以國家行政體制來執行,來做為政策達成的唯一工具。這個架構,充滿者「工具理性」、「菁英決策」的色彩。政府,尤其是中央政府,挾藉者知識、財政,與人力的絕對優勢,支配自然資源「最佳利用」的分配方式。多年下來,對於自然資源保育的成效,非但沒有達到預期的成果,加上先天上無力處理經濟與保育兩難的限制,致使台灣環境逐漸的惡化,顯示出國家機器已失去對自然資源「全能管理」的困窘。

以台灣設立的各類型保護區為例:國家公園、自然保留區、野生動物保護區、國有林自然保護區的面積佔有全台面積的12.1%,若加上內政部劃設的沿海保護區面積,所設的比例不遜色於世界各國。但是在中央政府的經營管理典範下,面對逐漸擴增的保護區面積,而相對有限的管理資源,與僵化的管理方式,幾乎使自然保護區的管理面臨「劃設而後放任」的共同命運。幸運者,周邊沒有人為開發的壓力,或位於難以到達地區,沒有太多遊憩利用的問題,還可以保有保護區的生態棲地與物種的完整性。其他不幸者,保護區內盜伐、盜採、濫墾、遊憩活動的污染,住民的生活與土地利用衝突,都使得保護區內的生物資源受到很大的衝擊,區內的自然資源也正逐漸的劣化或已經滅絕(王鴻濬、郭國偉,1998)。在這樣的趨勢發展下,國內學者提出不同的經營管理典範,希望藉由更有效的管理自然資源模式,保育自然生態,其中以分權管理為最重要的管理模式(高英勛、王鴻濬,2002;蕭代基、張瓊婷、郭彥廉,2001)。在相同概念的主軸發展,以社區為主體的自然保育(community-based conservation)、原住民的傳統智慧(indigenous knowledge)、國民信託(national trust)、全民參與(citizen participation)、夥伴關係(partnerships)等的管理策略與制度,紛紛被廣泛的提出與討論,並且更進一步落實到政策面的執行(廖于瑋,2002;羅承書、王鴻濬,2000;李秋靜等,1998)。國內也不乏對分權制度相關的研究與個案分析;例如:達娜伊谷保護區、高雄縣三民鄉楠梓仙溪保護區、無尾港水鳥保護區、四草保護區、新武呂溪溪流魚類保護區、司馬庫斯部落發展等(Tai, 2005)。歸納這些研究的具體結論:我國自然資源管理制度,應朝向更開放的全民參與方向發展。這不但是使自然資源的管理更具有效率,以達到保育的效果,更重要的是:落實全民參與環境保育的最終目的。

本文擬就分權管理下的制度─國民信託,或環境公益信託的制度提出探討,分析英國國民信託制度,與評估此制度、應用於自然保育經營,以及在我國實施的可行性。環境公益信託制度的提出與落實,將會使民間團體與全民參與環境保育的動能提高,環境保育的永續性可以達成,更可以解決政府單方面執行環境保育的困境,使我國環境保育制度邁向新的紀元,同時寶貴的實施歷程,將與世界發展的經驗接軌,可以協助發展階段相同國家,進行環境保護與資源保育工作的推行。(待續)

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