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環境信託舉步為艱 期凝聚草根-以「台東成功環境信託體驗園區」為例

  • 作者 作者:孫秀如(台灣環境資訊協會環境信託與志工中心主任)
  • 日期 2007.11.14

台灣環境資訊協會所提出的「台東成功環境信託體驗園區發展計畫」 於2006年12月初獲得第七屆福特環保獎優選至今,轉瞬間已近一年。這段期間,本會除定期至園區內進行生態資源調查外,努力於推廣環境信託的理念,並尋 求在地社區與學校的支援。當然,更多力量是在克服整體大環境不利於推動環境信託之處。更將於今(2007)年11/24-25日舉行環境信託論壇,期待結合更多民間團體,共同為推動環境信託種下一顆希望的種子,並開啟與公部門之間合作與對話的機會。

國外上路多年v.s.國內舉步為艱

公益信託向來即為是世界各國廣納社會力量,共同保存自然與文化資產的利器,現今台灣產業大量外移,許多鄉間土地閒置的狀況,環境信託著實提供了人民自主性進行土地保護的可能途徑,這一點我們也從這幾年實地參訪日本及英國國民信託組織,而得到實務經驗上的印證。

雖然台灣已於1996年正式公告信託法。依信託法的要求,環保署於2003年公告「環境保護公益信託許可及監督辦法」,為環境保護公益信託的主管機 關。但,直到目前為止,台灣尚無環境保護公益信託的案例出現,除了環保團體對於公益信託的瞭解與心力投入尚不足之外,更多時候,是因為法律、政策與民眾意 識等等因素的影響。

環境信託是實踐棲地保育的工具,是一種受法律所承認與保障的制度。按信託的精神有四個關鍵角色,即是「資產」(土地或金錢)、「委託人」(地主或一 般大眾)、「受託人」(法人、民間團體)與「受益人」(不特定大眾)。這四個角色,任何一個環節都會影響環境信託是否可被具體執行。

以目前本會所嘗試執行的「台東成玏環境信託體驗園區」為例,我們所遭遇到的問題與困境,可分為與「信託法」直接相關以及與「土地」直接相關兩大類。 與「信託法」直接相關的部份有二:一為,主管棲地保育的政府機關為何?另一為,稅法優惠的規定。與土地直接相關的為「土地所有權」與「土地政策」等面向。

不知向上對誰

按政府組織再造的想法,未來是要將目前隸屬於農委會之下的保育業務,與環保署既有的業務合併成立為「環境資源部」,以統一所有的環境保護與棲地資源 保育工作,但因政府組織再造工作暫無進展,再加上農委會尚未依信託法訂定相關之「公益信託許可及監督辦法」,使得民間團體對於「棲地/保育型態」的公益信 託,相關監督主管機關為何單位,仍存有疑慮。至於稅法部份,則更面臨立法不公的狀態,例如,在「遺產與贈與稅法」、「所得稅法」中規定,資產僅有信託給信 託業者方能有稅制上的優惠,將資產信託予民間法人團體並無法達成節稅或免稅的好處,也間接失去了民間團體參與公益信託的誘因。

土地取得困難

與「土地」直接相關的部份則是土地取得困難的現實問題,在這問題層面上又可再細分為「土地所有權」與「土地政策」等面向。就本會於台東土地而言,遇 到的現況為地主僅有「地上物的使用權」而非地權,其地權是屬於國有財產局,因此,我們目前尚無法以「信託」的方式取得土地權,但可以「宣言信託」的方式募 集棲地保育基金。可是就「棲地長期經營管理」的精神而言,取得土地實質的所有權,才是保育棲地環境一勞永逸的方法。以台灣土地使用現況來看,許多國有地是 承租給農民,但這些土地是否合宜開墾,或早已呈現無人管理的狀況,也是必須要進一步檢討的。

當然,政府各項「政策的走向」,更是直接影響了土地的「價值」。例如自台灣加入WTO後,政府以休耕獎勵來鼓勵農民放棄農地;山裡的果農也轉為造林 工作,但更多的狀況是農夫因為年邁且後輩不願再接手務農工作,而放棄了這塊土地。此所衍生的結果,一是任由土地荒廢,可能面臨外來植物入侵或廢棄物棄置的 種種問題,另一則是土地遭違法開發興建農舍,甚至是政府為了所謂的「農村經濟發展」,而開始大量開放農地買賣與興建房舍。不論何種情形,我們必須面對的是 台灣整體的土地分區使用到底出了什麼問題?又,現今的土地管理與使用制度是否真的符合社會現況與需求?無人管理的國有土地,是不是可以託付民間團體進行棲 地經營管理?

凝聚草根行動力量

台灣有許多環保團體,一直努力在建構環境信託的案例,除台灣環境資訊協會於2000年創會開始,即在推動環境信託的工作外。在台東地區,尚有生態關懷者協會所協助推動的鸞山部落森林博物館信託工作,希望可藉由公益信託的方式,永久保存下這片閃亮的森林。此外,致力於棲地保護工作的荒野保護協會,也長期投注力量於土地募集,和生態保育與環境教育的推動,然而前述種種的阻礙都使「信託」處於一個概念形式,無法實際推動。

「信託」是一個管道,主要在集合民間資金與資源的方式,而其終極目的,是環境保護與生態保育。我們思索以及面臨的重要課題是:如何運用民眾的集體力 量,共同參與維護環境生態?如何集結公益信託推動團體的經驗與智慧,與公部門、專家學者們合作,共同面對環境信託在法制面、稅制面、土地政策面、棲地經營 管理面上的缺失與不足。

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