護魚也護漁 有人有海的保護區

文 / 李沛英

保護區是什麼?從不同的角度出發,或許有截然不同的回應。對保育人士,保護區是維護地景地貌的終極手段;對居住在周邊的居民,保護區可能剝奪或限制了原有或傳統自然資源的使用權;對一般大眾來說,保護區是珍貴稀有的旅遊資源,願意花上大把銀子,只為一親芳澤。

透過「保護區」的三稜鏡,人們看到不同的景象。本文希望藉由探討陸域保護區的發展歷程和經營管理經驗,供作經營管理台灣海洋保護區參考。

澎湖南方四島之傳統聚落多依傍山勢低凹處聚集,多為坐山觀水的格式以躲避強勢的東北季風(東嶼坪嶼,右上角為西嶼坪嶼)。圖片來源:海洋國家公園

保護區轉型 走向共治

劃設保護區以確保自然資源的存續,是政府常見手段,儘管保護區的成本效益相當高,能有效保有生物多樣性豐富的區域,卻也遭致不少批評。最受爭議的問題,莫過於劃設過程中,以國家公權力強制限制當地居民賴以維生的資源使用權。為了調和當地居民的權益與保育目標,國際保育典範從原本將隔離居民的保護區觀禮,擴大為主動將居民利益涵蓋於保護區的經營管理,即當地居民與政府共同管理的保護區。

早期台灣保護區的劃設以政府為主要推手,優點是劃設歷程結構完整,包含專家會議、確定保育標的、保護區類別、資源調查等流程,卻較少納入當地居民的意見,導致當地居民對保護區和行政官署的反感,可能埋下未來衝突的種子。

隨著公民意識崛起(原住民傳統領域、社區居民以爭取保護區作為抵抗開發的手段),近期保護區的劃設,公民運動常是幕後推手,例如:桃園觀新藻礁野生動物保護區白海豚重要棲息環境

此類保護留區的優點是,劃設過程中納入公民的意見,然而公民團體形成的龐大壓力,可能迫使保護區於短期內劃設,缺乏系統性的資源評估和調查,導致後續經營管理上容易出現問題,且受限於保護區嚴謹的法規而難以進行調適性經營管理措施,保育資源的效果不如預期。

保護區經營撇步

為了確實達成保護區應有的保育目標,並且在業務輪調頻繁的狀況下,使經營管理人員能夠在承辦業務時有所依據,一份完整的經營管理計畫書不可或缺。

目前台灣保護留區採用的經營管理計畫格式,包含:

  1. 背景描述:
    涵蓋保護區相關的地理、人文、生物以及社經資訊的背景描述,保護區的重要特徵則決定如何訂立保護區的保育目標,並且以威脅壓力項目釐清保護區的外部因子,設立精確、可量測、可達成、在時間上可操作的目標;
  2. 法律、規範與協定的背景描述:
    定義釐清保護區的法律地位,若保護區法律地位不夠,就無法處罰,因此法律地位有其重要性;
  3. 分區管理計畫:
    將保護區劃分為核心區、緩衝區、永續利用區,做分類管理,其中緩衝區具有的管理彈性,是能夠將保護區及其周邊居民和諧納入的重要工具;
  4. 策略計畫:
    決定活動的優先性及做什麼、在哪裡作及如何做,包含實際的工作項目、時間表、所需人力及經費、監測機制,以及檢討回顧的時間點,必須與保育目標有緊密的應對性。

保護區經營管理計畫格式。製表:盧道杰研究團隊

保護區花樣多 百聞不如一見

我們將分享實際保護區經營管理案例,幫助讀者了解真正的保護區經營管理。保護區並非保育的萬靈丹,也曾有在劃設保護區後,保育情況反而不盡理想的情形,這可能牽涉保護區在劃設過程中所遭遇的困難,也可能是保育物種因各種內、外在因素而改變棲息環境。總之,保護區穩固的法律地位伴隨而來的僵固性,也是保護區經營管理上的特性與挑戰之一。

每個案例由於脈絡不同、保育標的不同,都有值得借鏡之處。保護區的經營管理,除了經營管理計畫書是重要的基礎外,執法亦為一大要點(參考:龍王鯛事件)。保護區經營管理執法的效能,除了仰賴巡守人員的努力外,與警政單位之間的合作往往是成功執法的關鍵。

森林警察隊、海巡人員、地方警局,扮演著實際執法的角色。這些第一線的執法人員經常不是保育業務專職聘請的人員,而是與保護區經營管理人員類似,需要辦理其他多元複雜的業務。面對實際上執法條件在人力、物力資源上的限制,我們可以想像,保護區的執法若能納入在地居民/保護區周邊居民的網絡,能夠有效增加保護區執法的效率。

澎湖縣望安島綠蠵龜產卵棲地保護區:來自保護區疆界外的挑戰

澎湖縣望安島綠蠵龜產卵棲地保護區成立於1995年,包含了澎湖縣望安島上分散六處的沙灘草地:天台山南側、西安水庫西側、土地公港南側、水雷港仔南側、網垵口東側、以及萬安宮南側,總面積約23公頃左右。

經營管理方面,管理機關以申請進入許可制,管制民眾進出,僅有受訓過、協助觀察綠蠵龜生態的志工能夠進入保護區。由於保護區域分散,沙灘範圍開闊,無法利用單一進出口管制,因此母龜產卵期間,管理機關便委託受訓過的當地居民執行沙灘夜間巡護與調查。

這個保護區所面臨的挑戰,不僅來自地方居民,亦有因為環境因素造成母龜產卵數量波動。因為海龜為大洋性動物,在大海前往產卵棲地中,可能受到漁民捕撈時的混獲威脅 (bycatch)或沿岸燈火漁業的干擾,造成喜好隱蔽的母龜不敢上岸,或改至其他地點產卵等,導致產卵數量呈現波動。

保護區的疆界固定,保育物種卻會因時間或氣候的變化而改變棲息所在。保護區的經營管理計畫內容會隨時間調整,為了達成保育的目標,進而修正保護區疆界,亦為可能的調整。海洋生物的移動性相較陸域更加容易、也可能更難以捉摸,因此能否適時修正保護區範圍,或有更彈性的劃界方式,將是一大課題。

因為介質特性和陸域不同(水和空氣),海洋保護區還得面對疆界內和外的挑戰,例如:聲納等高科技產品造成的干擾、難以預料的天災人禍(例如:海上漏油),甚至陸源污染,而其他本國/外國漁船的捕撈行為,也將成為經營管理上的挑戰。

高美野生動物重要棲息環境:透過分區規畫進行管理

高美野生動物保護區即是為眾人熟悉的高美濕地,日治時期曾為高美海水浴場,2004年公告劃設為保護留區。由於交通便捷,且濕地景色優美,伴隨著雲林莞草、台灣招潮蟹等特有動植物,在保護區劃設前即為著名的景點。

高美溼地上的雲林莞草。圖片來源:台中市政府農業局

保護區劃設後,民眾非法進入的情形頻繁,也發生過藝人為拍攝影片於保護區內焚燒鋼琴、旅遊節目於保護區濕地內飆沙板及油汙染事件。另一方面,保育標的-雲林莞草也因受到外來種的威脅,面積逐漸減少。遊客與外來種的雙重威脅造成這裡的濕地有陸化現象。

2010年,管理機關開始進行保護區分區規劃,分別是禁止民眾進入的核心區與緩衝區 (海堤往外延伸500公尺),以及開放民眾進入的永續利用區。除了架設清楚的告示牌、警示牌,也委託巡護員巡守,提醒不小心進入緩衝區與核心區的民眾,並且與當地警政機關合作,通報違法行為,依法裁罰的案件數超過30件 (2.5萬元至5萬元)。
另一方面,學者與非營利組織串連的保護區經營管理關懷網絡,長期關注這裡的發展,並且在漫長的過程中,不斷嘗試與管理機構溝通對話,透過舉辦國內外的志工活動,提升保護區環境教育的功能,志工並定期申請進入保護區清除外來種,以適度的人為干預維持保護區理想的樣貌。

從高美濕地的案例可以了解,保護留區的執法需要清楚讓人知道疆界所在,盡量減低民眾誤闖的機率,並需要搭配巡守人員的勸導,以及警政單位的配合。然而,疆界的劃設以及法規的執行,對於位在海中的保護區而言,人力、物力與科技的配合,可能是一大挑戰。若能與沿岸的居民進行經營管理上的合作,或者以共同管理保護區的形式,增加居民的參與程度,是可行的方法之一。

旭海觀音鼻:納入居民生計

旭海觀音鼻自然保留區成立於2012年,由屏東縣政府經營管理,是一個相對年輕的保護區。旭海觀音鼻自然保留區即為一般人熟知的阿朗壹古道,主要保育自然海岸帶,長達七公里的古道,有礫石灘、海崖、小海岬、沒口溪以及各類奇岩怪石,風景秀麗,為熱門的遊憩景點。

旭海觀音鼻自然保留區地景。圖片來源:趙明威

為了平衡遊憩需求和自然資源保育,有別於一般自然保留區,管理機構與當地社區發展出「環境維護暨解說員」的培訓機制,並且透過網路的事先預約,管控進入保護留區的人數(總量管制),以免過高的乘載量造成環境負擔。受訓的解說員在對團體解說的同時,也可規範遊客的行為。值得一提的是,旭海觀音鼻自然保留區因為特殊的地理條件,能夠直接從保護區的兩端出入口控制進出入的人數,是經營管理上的優勢之一。

由於保護留區的地形地貌易受到天災影響,輔導團隊也舉辦社區工班手作步道培訓課程,讓民眾協助維護步道,此外,還有舉辦社區的生態旅遊工作坊,以提升居民對於生態旅遊、手作步道的概念。在地居民透過擔任解說員獲益之外,社區也自行發展出民宿,透過與鄰近景點的串聯,帶動社區的經濟發展。

讓保護區存在每個人心裡

當納入社區居民的參與式保護區經營管理方式,逐漸成為國際認可典範,多元的保護區經營管理方式因為成效卓越,也成為廣義的保護區類型之一,例如:傳統文化或原住民族文化中的「聖地」、私人保護區、由非營利組織經營管理的環境信託地等。

這些訊息透露擴大保育場域的迫切性,也顯示保育的觀念應該普及於大眾,而每個關心環境的讀者都能夠用自己的方式了解保護區的經營管理。透過實際走訪保護區或保護區周邊、甚至參與任何能夠與自然環境產生連結的行動,我們將逐漸刻畫出保護區應有的樣貌。

在台灣,海洋保護區的發展相較於陸域保護區而言,其歷程尚短,需要更多公民的參與和關注。透過公民的關心或輿論作為推力,政府才可能投注更多資源在海洋保護區的經營管理,以此平衡為經濟而開發自然資源的,而我們才可能為後代保留下一片生機蓬勃的海洋。